Rinnovabili, come uscire dal labirinto

24 luglio 2024. Più di 250 persone hanno seguito l’evento organizzato a Milano da Elettricità Futura, Green Horse Advisory, L&B Partners e Legance per fare un po’ di chiarezza sul quadro autorizzativo degli impianti rinnovabili e sulle possibili evoluzioni previste alla luce del DM Aree Idonee e del DL Agricoltura.

“Gli ultimi due provvedimenti approvati dal Governo”, ha dichiarato Agostino Re Rebaudengo, Presidente Elettricità Futura, “hanno avuto un ruolo decisivo nell'aumentare l'incertezza del quadro normativo in Italia, determinando il blocco della quasi totalità dei nuovi progetti rinnovabili. La conseguenza è un effetto domino che porta all'aumento dei costi dei terreni, già adesso tra i più cari d'Europa (che sul costo di impianto incidono per oltre il 20%), di realizzazione degli impianti per i maggiori costi del permitting, e quindi del costo dell'energia elettrica prodotta. Siamo in una situazione paradossale, l’Italia con 4 milioni di ettari di terreni agricoli abbandonati non ne vuole usare 70.000 per installare gli impianti che producono elettricità elettrica al minor costo, ovvero, il fotovoltaico utility scale”.

Il quadro normativo delle aree idonee è ancora in corso di definizione perché mancano le diverse leggi regionali attuative del Decreto pubblicato lo scorso 2 luglio 2024. Le Regioni hanno 6 mesi di tempo per farlo, ma nel frattempo non sono rimaste inerti avendo, a macchia di leopardo, adottato una serie di leggi e delibere che vanno nella direzione opposta rispetto agli obiettivi rinnovabili al 2030. 

“Nella nuova definizione delle aree idonee di competenza delle Regioni", ha aggiunto Agostino Re Rebaudengo, “devono essere fatti salvi i progetti che dal 2021 ad oggi sono stati localizzati nelle aree definite idonee ai sensi del decreto legislativo 199 del 2021, quello che ha attuato la RED II”.

Il DM Aree Idonee e il DL Agricoltura hanno dato il colpo di grazia allo sviluppo degli impianti rinnovabili, già in seria difficoltà tra le criticità burocratiche e organizzative, i ritardi nella pubblicazione di provvedimenti chiave, come il FER X (secondo Terna 8 GW di impianti autorizzati non partono in attesa delle aste), la saturazione virtuale della rete e le moratorie delle Regioni (ad es. Sardegna) da cui peraltro adesso dipende la normativa delle aree idonee.

Se le Regioni applicassero in modo restrittivo la distanza di 7 Km dai beni tutelati per i nuovi progetti che da oggi in poi verranno presentati, la quasi totalità del territorio nazionale sarebbe non idoneo alle rinnovabili, essendo il nostro Paese ricco di beni soggetti a vincoli.

È possibile uscire dal labirinto normativo per raggiungere gli obiettivi ?! Il tema è stato al centro del confronto tra gli Esperti di Diritto moderato da Tommaso Cassata, Membro del Consiglio Generale, Elettricità Futura, che ha visto la partecipazione di Pina Lombardi, Partner Responsabile Dip. Energy, Studio Legale L&B Partners Avvocati Associati, Cristina Martorana, Partner Dipartimento Energy, Legance e Carlo Montella, Co-Founder e Managing Partner, Green Horse Legal Advisory.

Pina Lombardi, Partner Responsabile Dip. Energy, Studio Legale L&B Partners Avvocati Associati ha spiegato che: “Il rischio concreto derivante dallo scenario normativo che è venuto a delinearsi a seguito del DL Agricoltura e del DM Aree Idonee è legato, da un lato, a come il DL Agricoltura sarà applicato dalle amministrazioni e, dall’altro, a come le Regioni implementeranno il DM Aree Idonee. Difatti, se da un lato un’interpretazione sistematica di tali norme dovrebbe portare all’approvazione di atti coerenti con l’attuale contesto, non possono non rilevarsi casi (come quello della Regione Sardegna) di interventi assunti in aperta violazione di disposizioni di legge (l’art 20 del d.lgs. 199/2021 vieta le moratorie).

In tale contesto, con riferimento al DM Aree Idonee, pur dovendo suggerire, in taluni casi, un approccio cautelativo (inclusi i gravami, ove necessari), ritengo che le Regioni non dovrebbero trascurare il fatto che gli operatori di settore hanno in corso importanti iter autorizzativi che sono stati attivati facendo totale affidamento sull’identificazione delle aree idonee da parte del legislatore. Aree delle quali, ai sensi di legge, si sarebbe dovuto “tenere conto” ai fini della definizione dei successivi decreti ministeriali, e quindi delle successive leggi regionali. Se, pertanto, in relazione a investimenti non ancora attivati potrebbe essere opportuna una maggiore visibilità di quella che sarà la definizione dei futuri scenari, per i progetti che sono in fase di autorizzazione (spesso avanzata) adotterei un atteggiamento fortemente oppositivo”.

Cristina Martorana, Partner Dipartimento Energy, Legance ha rimarcato come “la Legge Regionale Sardegna 5/2024 recentemente entrata in vigore abbia disposto una moratoria alla realizzazione di nuovi impianti di produzione e accumulo energia da fonte rinnovabile in netta violazione del divieto all’imposizione di moratorie pendente la definizione della normativa sulle aree idonee disposta dal Decreto Legislativo 199/2021. L’illegittimità derivante dall’imposizione di moratorie è stata chiaramente e ripetutamente stigmatizzata dalla Corte Costituzionale chiamata a pronunciarsi nel tempo a fronte di vari interventi imponenti moratorie più o meno espresse da diverse regioni (tra le più recenti, Corte Cost sent 221/2022 relativa alla Legge Regionale Lazio 14/2021; Corte Cost. 27/2023 avente ad oggetto art 16 della Legge Regionale Abruzzo 1/2022 e art. 19 Legge Regionale Abruzzo 5/2022). Non ci sono dubbi pertanto sul fatto che, se impugnata dal Governo Italiano davanti alla Corte Costituzionale, la stessa sarà dichiarata costituzionalmente illegittima per violazione art. 117 Cost, violazione obiettivo della massima diffusione delle fonti rinnovabili derivante dalla normativa europea. Ancor più l’illegittimità deriva dalla circostanza che la moratoria è prevista andare ben oltre l’implementazione della normativa regionale sulle aree idonee, attesa nei prossimi 6 mesi, essendo la stessa legata anche alla approvazione del Programma Regionale di Sviluppo (PRS), nonché dell’aggiornamento della Strategia regionale per lo sviluppo sostenibile (SRSvS). Tant’è che già si anticipa una possibile durata di 18 mesi. L’apoteosi è raggiunta poi con la volontà espressa di bloccare di lavori sospendendo tutti i titoli autorizzativi già rilasciati, facendo perno su quanto espressamente statuito al comma 2 dell’art. 1 della LRS 5/2024 che intende “scongiurare l’irreversibilità degli impatti sul territorio regionale derivanti dalle attività di realizzazione, installazione e avviamento di impianti di produzione e accumulo energia da fonte rinnovabile”.

Di diverso respiro appare la Legge Regionale Friuli-Venezia Giulia 3/2024 (“LRFVG 3/2024”) che detta una normativa disciplinante la presumibile non idoneità di certe aree destinate alla realizzazione di impianti solari a terra, agrivoltaici a terra e flottanti. Nonostante infatti si possa ricavare dalla lettura del corpo delle norme un non particolare favor per dette iniziative, se non altro registriamo non solo che non si parla di moratoria, ma che il legislatore non esclude a priori che un progetto possa comunque considerarsi idoneo in considerazione (i) della localizzazione; (ii) estensione superficie occupata; (iii) presenza di ulteriori impianti della stessa tipologia (qui si su aree considerate agricole dagli strumenti urbanistici comunali); (iv) la potenza complessiva dell’impianto; (v) le soluzioni progettuali proposte e (vi) la sua sostenibilità.  Le norme della LRFVG 3/2024 prevedono la espressa clausola di salvaguardia delle iniziative avviate alla data di entrata in vigore, saranno efficaci fino alla approvazione delle norme sulle aree idonee e, aggiungiamo noi, andranno coordinate, con il DL Agricoltura.

Dispiace infine rilevare l’enorme contraddittorietà comportamentale della Regione Lombardia che, dopo aver annullato in autotutela la Delibera 1949/2024 con Delibera 2781/2024 pubblicata sul Bollettino regionale No 30 del 22 luglio 2024 al fine di adeguarsi al DM Aree idonee e al DL agricoltura, il giorno dopo, 23 luglio, proprio mentre si teneva l’evento, ha pubblicato la Delibera 2783/2024 avente ad oggetto la “APPROVAZIONE DI INDIRIZZI IN MERITO ALL’INSTALLAZIONE DI IMPIANTI AGRIVOLTAICI NELLE AREE AGRICOLE” attraverso la quale ha imposto l’obbligatorietà del requisito soggettivo (i.e. l’essere impresa agricola o società a partecipazione mista) quale condizione legittimante la richiesta del titolo autorizzativo per la costruzione ed esercizio degli impianti agrivoltaici, siano essi base o avanzati. In questo modo, se da un lato, la Regione conferma il favor per gli agrivoltaici in senso ampio, specificando altresì le caratteristiche che devono possedere le due diverse sotto-categorie, dall’altro lato, del tutto inaspettatamente e, a mio avviso, illegittimamente impone una pesante limitazione alla categoria di soggetti che possono accedervi. Una limitazione che non è imposta nemmeno a coloro che intendono accedere ai fondi PNRR, dato che il requisito soggettivo è dimostrabile attraverso l’ATI, rimanendo il titolo autorizzativo appannaggio esclusivo del titolare dell’impianto agrivoltaico quale soggetto naturalmente diverso dall’imprenditore agricolo”.

Carlo Montella, Co-Founder e Managing Partner, Green Horse Legal Advisory, ha dichiarato: “Rispetto all’intricato puzzle creatosi con gli ultimi interventi normativi, ritengo che gli investitori possano ritenere ammesso (dal DL Agricoltura) l’agrivoltaico avanzato con la necessità di soddisfare solo i requisiti oggettivi (tra cui il sistema di monitoraggio), senza che trovino applicazione anche i requisiti soggettivi (imprenditori agricoli, ATI). Tuttavia, per comprendere appieno la portata del DM Aree Idonee, gli investitori dovranno necessariamente attendere le leggi regionali ad individuazione delle rispettive aree idonee, non essendo, purtroppo, utile affidarsi a un’interpretazione sistematica e “di buon senso” dell’apparato normativo esistente. Infine, in questa equazione, avrà sicuramente grande rilevanza il Decreto FER X, di cui siamo ancora in attesa, per determinare quanta parte degli extra capex e opex richiesti dall’agrivoltaico avanzato possa essere effettivamente coperta dagli incentivi.

Ecco che allora, il prossimo autunno, gli investitori si troveranno di fronte a una sorta di “impairment test” per valutare quanti GW delle proprie pipeline potranno effettivamente essere realizzati e per quanti, invece, andranno fatte altre considerazioni. Nell’attesa, non ci resta che prendere atto dell’importante tema politico che affligge il nostro paese: il MASE ha perso il ruolo fondamentale di cabina di regia nel coordinamento di una strategia energetica centrale, ruolo a cui ha sostanzialmente rinunciato a favore delle Regioni, che hanno ricevuto una delega “in bianco” non solo rispetto all’identificazione delle aree idonee, ma anche rispetto alla sorte dei procedimenti in corso.

Non credo che tutte le Regioni adotteranno l’atteggiamento integralista della Sardegna, ma certo è che la possibilità di identificare limiti in una fascia di 7 km e l’assenza dal Decreto Aree Idonee di una normativa transitoria rallenteranno fortemente, se non addirittura bloccheranno, in una o più regioni, lo sviluppo di progetti solari ed eolici. Tutto ciò in pieno contrasto con gli obiettivi che ci attribuisce l’Europa e in controtendenza rispetto agli investimenti globali nella transizione energetica.

La luce in fondo al tunnel, a voler essere ottimisti, è rappresentata proprio dal problema per cui le rinnovabili sono la vera soluzione: il prezzo dell’energia elettrica in Italia è il più alto d’Europa e ciò dipende dalla elevata quota di gas che importiamo, che pesa fortemente sul nostro attuale mix energetico. Questo, se da una parte rappresenta un freno alla crescita economica del paese, dall’altra è un indubbio elemento di interesse per gli investitori in questo settore che possono non temere, come avviene in altri paesi europei, lo spettro dei “prezzi negativi”. Altro elemento di interesse per gli investitori è la costante crescita dell’elettrificazione dei consumi finali e della mobilità elettrica in Italia, che presenta potenzialità enormi che, se colte, incideranno sulla domanda di energia elettrica evitando il rischio di overgeneration e assicurando quindi una adeguata remunerazione alla nuova capacità rinnovabile anche in una logica di mercato/merchant.

Da ultimo, è bene ricordare il ruolo chiave del BESS, soprattutto stand alone, che unitamente agli strumenti di AI per le previsioni meteo, dovrebbe rendere le rinnovabili molto più programmabili nel futuro, con tutti i benefici per il sistema che questo comporta”.

Il Dl Agricoltura introduce un obbligo di durata minima di 6 anni, prorogabili di altri 6, per i contratti, anche preliminari, di diritto di superficie per i terreni destinati agli impianti fotovoltaici.

Pietro Pacchione, Vice Presidente Elettricità Futura: “Questo obbligo è di dubbia legittimità in quanto interferisce con la libera contrattazione tra privati ed incide anche su accordi già esistenti con effetto retroattivo. La norma potrebbe creare incertezze, rischiando di compromettere investimenti già effettuati dalle imprese”.

Inoltre, l'articolo 5 del Dl Agricoltura sembra ammettere solo l'agrivoltaico avanzato, una soluzione molto più costosa rispetto all’agrivoltaico standard che è già più costoso del fotovoltaico tradizionale. La formulazione dell’articolo è ambigua e potrebbe portare a interpretazioni paradossali, come quella che l’installazione degli impianti sia vincolata ai fondi del PNRR, che scadono nel 2026.

“Questo porterebbe al paradosso di non poter più installare nuovi impianti dopo tale data. Il DM Aree Idonee, concedendo ampio potere alle Regioni nella definizione delle aree idonee, potrebbe limitare ulteriormente lo sviluppo delle fonti rinnovabili e creare ulteriori incertezze.

Il Ministro Lollobrigida, in una recente intervista, ha espresso entusiasmo per la quantità di piccoli impianti fotovoltaici installati sui tetti delle aziende agricole. Lecito domandarsi: a che prezzo? Sappiamo che il MWh prodotto dai piccoli impianti costa fino a tre volte di più rispetto all’energia elettrica prodotta dal fotovoltaico su larga scala. La recente normativa appare inoltre in contrasto con i principi europei di semplificazione e diffusione delle rinnovabili, cristallizzati nelle direttive RED II e III” ha aggiunto Pietro Pacchione.

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