Si riporta il Commento dello Studio Legale Andrea Sticchi Damiani sulla recente Sentenza del Consiglio di Stato che ha sbloccato l’iter autorizzativo relativo a due impianti nel Lazio, riconoscendo, per la prima volta, un ruolo di assoluto rilievo all’affidamento e all’investimento privato.
Il contenzioso traeva origine dal provvedimento con cui il Consiglio dei Ministri aveva accolto l’opposizione del Ministero della Cultura, negando la realizzazione dell’impianto. Il Consiglio di Stato ha ribadito che il Ministero della Cultura può formulare opposizione solo in presenza di vincoli già dichiarati e che nelle aree non vincolate il Piano Territoriale Paesaggistico Regionale (PTPR) svolge una mera funzione di indirizzo. Inoltre, il giudice amministrativo ha stigmatizzato l’operato del Ministero della Cultura per non aver proposto alternative meno impattanti sull’interesse privato.
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L’ITALIA RINNOVA(BILE)?
ALCUNE RIFLESSIONI E PROSPETTIVE SULLO STATO DELL’ARTE DEL PERMITTING
1. Il presente contributo intende fornire una breve analisi, assunta dalla prospettiva dell’operatore del diritto che quotidianamente assiste le società operanti nel settore, sullo stato del permitting nel nostro al Paese, al netto di riforme, semplificazione ed ambiziosi obiettivi energetici posti a base della lotta ai cambiamenti climatici.
L’analisi prenderà le mosse, in particolare, da alcuni importanti principi affermati in via giurisprudenziale, di recente confermati dal Consiglio di Stato, che si auspica possano guidare il permitting italiano nei mesi a venire.
La sempre più impellente esigenza di attuare la transizione energetica, infatti, sebbene accelerata anche dalle più recenti vicende geo-politiche, sta incontrando, nel nostro Paese, alcune difficoltà; e ciò, nonostante i buoni propositi fissati dal Legislatore nazionale il quale, a più riprese, è intervenuto a semplificare i procedimenti autorizzativi.
In questo contesto, si collocano le previsioni contenute nel cd. Decreto Semplificazioni bis (D.L. n. 77/2021, conv. in L. n. 108/2021), che, per quanto di diretto interesse e tra le diverse misure, da un lato ha impresso una spinta acceleratoria ai progetti da realizzarsi in aree degradate e/o compromesse [oggi autorizzabili con PAS (per impianti con potenza sino a 20 MW) ed esentati da previo screening/VIA (impianti fino a 10 MW)][1]; dall’altro, ha attratto nell’orbita della competenza statale le procedure di compatibilità ambientale relative a progetti di impianti fotovoltaici di potenza superiore a 10 MW[2].
Nel medesimo contesto, si inserisce anche l’atteso D. Lgs. n. 199/2021 di recepimento della cd. direttiva RED II (dir. 2018/2001/UE) con cui, anche attraverso la strada della razionalizzazione delle procedure autorizzative, si è ulteriormente perseguita la via della semplificazione burocratica al fine di sbloccare gli investimenti per l’installazione della potenza rinnovabile atta a soddisfare gli obiettivi del Green Deal europeo.
2. E pur tuttavia, il fermo immagine sullo stato dei procedimenti in corso (i dati pubblicati sul sito del Ministero della Transizione Ecologica riferiscono di più di 500 procedure in attesa di VIA; numeri che crescono ancor più se si considerano quelli ad oggi ancora attratti e pendenti dinanzi alle Regioni e/o Provincie delegate) rimanda ancora uno scenario tanto frammentato quanto articolato, fatto, per lo più e salvo alcuni (pochi) esempi virtuosi, di lungaggini burocratiche, tempistiche procedimentali dilatate ed ostilità latente da parte degli Enti locali.
Il quadro emergente dalla prassi, in tal senso, contrasta in maniera evidente -oltrechè con le intenzioni del Legislatore- anche con il clima di graduale apertura nei confronti delle energie rinnovabili cui si è invece assistito, negli ultimi due anni grazie anche al ruolo, per così dire pionieristico, assunto dalla giurisprudenza amministrativa.
Ed infatti, proprio la giurisprudenza, prima ancora del Legislatore, è riuscita -con alcune pronunce storiche- a cogliere la strategicità e crucialità delle fonti rinnovabili nell’attuale panorama economico-politico, l’unico strumento in grado di garantire sviluppo (realmente) sostenibile e, aspetto ancor più determinante alla luce delle recenti vicende geo-politiche, l’autosufficienza energetica del Paese.
Da qui, l’indubbio plauso che va alla giurisprudenza per aver svolto e continuare a rivestire (nonostante i tempi della giustizia che, pur se veloci, appaiono incompatibili con quelli dell’emergenza) un ruolo cruciale sul permitting, spesso anticipando, ed anzi, guidando la semplificazione legislativa, nell’ottica del superamento di quella anacronistica dicotomia che vede contrapporsi da un lato attività di produzione di energia verde -nel rispetto degli obiettivi energetici fissati anche a livello sovranazionale- e dall’altro tutela del paesaggio.
Come chiarito dalla stessa giurisprudenza, tanto costituzionale quanto amministrativa[3], la produzione di energia verde, presentando una intrinseca natura e rilevanza pubblicistica, garantisce tutela all’interesse ambientale, nel pieno rispetto del principio dello sviluppo sostenibile, ed al contempo preserva -indirettamente- gli stessi valori paesaggistici (che, viceversa, in molte occasioni, si assumono acriticamente compromessi). Profili, questi, recepiti, poi, dal Legislatore nazionale, il quale, con le riforme sopra citate, ha inteso dare avvio ad una fase di semplificazione normativa, volta ad imprimere accelerazione ai procedimenti funzionali al raggiungimento degli obiettivi energetici nazionali.
Si tratta di vicende giurisdizionali note, e tuttavia, è proprio di qualche giorno fa una tanto attesa quanto rivoluzionaria pronuncia del Consiglio di Stato[4] che, confermando l’approccio già registrato, ha finalmente sbloccato l’iter autorizzativo relativo a due impianti strategici nel Lazio, riconoscendo altresì, per la prima volta, un ruolo di assoluto rilievo all’affidamento e all’investimento privato.
Il contenzioso traeva origine dal provvedimento con cui il Consiglio dei Ministri aveva accolto l’opposizione del Ministero della Cultura, negando la realizzazione dell’impianto.
In linea con l’orientamento inaugurato con la nota sentenza n. 2983/2021 (che, in vicenda analoga, ha affermato la rilevanza pubblicistica dell’attività volta alla produzione di energia da fonti rinnovabili), il Consiglio di Stato ha ribadito che il Ministero della Cultura può formulare opposizione solo in presenza di vincoli già dichiarati e che nelle aree non vincolate il PTPR svolge una mera funzione di indirizzo. Inoltre, il giudice amministrativo ha stigmatizzato l’operato del Ministero della Cultura per non aver proposto alternative meno impattanti sull’interesse privato.
Si tratta, come evidente, di affermazioni di principio importanti che, se contestualizzate nel quadro normativo e giurisprudenziale degli ultimi due anni, testimoniano l’avvenuta presa di coscienza, da parte delle istituzioni, della crucialità che le rinnovabili rappresentano per l’economia nazionale.
Sotto tale profilo, si auspica, pertanto, che tale nuovo approccio sia applicato anche nei molti altri contenziosi pendenti, sì da delineare una linea di tendenza definitivamente volta a superare i pregiudizi del passato nei confronti delle rinnovabili.
3. In questo contesto, sorprende, però, e desta preoccupazione -data l’emergenza energetica sempre più pressante- che, nonostante tutti tali importanti dati promananti dal diritto vivente (tanto in via legislativa quanto in via giurisprudenziale), alcune Regioni, ma anche il Ministero della cultura (nonché le Soprintendenze regionali) continuino a palesare un atteggiamento di forte ostruzionismo alla realizzazione di iniziative green.
A livello operativo, infatti, il sistema italiano, ad oggi, appare fortemente diviso, con situazioni di evidente disparità tra le varie Regioni.
Mentre, in alcuni casi si sta assistendo ad una virtuosa applicazione della normativa di settore, del tutto coerente con i principi da ultimo fissati a livello centrale: è il caso del Lazio, ad esempio, ma anche della Sicilia, dove, di recente, sono state positivamente rilasciate molte autorizzazioni per la realizzazione di impianti strategici ed innovativi di rilevanti dimensioni anche superiori ai 200 MW.
In altri casi (quasi la maggioranza), invece, l’andamento dei procedimenti autorizzativi denota una lentezza generalizzata, che cela un’ostilità di fondo (degli Enti locali e spesso anche delle comunità) sia a livello procedimentale attraverso procedure non rispettose dei termini; sia a livello legislativo attraverso la introduzione di moratorie regionali e/o limitazioni alla realizzazione di impianti FER, in contrasto con i principi fissati a livello statale.
Si tratta di condotte già, a più riprese, stigmatizzate dalla Corte Costituzionale: esemplari, in tal senso, sono i casi della Basilicata, e, più di recente dell’Abruzzo ove con la sent. n. 77/2022, è stata dichiarata l’illegittimità costituzionale della disposizione di legge regionale che aveva posto una moratoria sulle autorizzazioni per impianti FER da realizzarsi in zona agricola. Ma la black list è lunga. Le medesime criticità, infatti, si riscontrano anche in Molise, ove è previsto un limite di potenza installabile a terra nell’intero territorio regionale pari 500 MW; così come nel Lazio, ove si attende che la Corte Costituzionale si pronunci sul congelamento delle procedure autorizzative relativa ad impianti fotovoltaici ed eolici disposto dalla L.R. n. 14/2021, in attesa della individuazione delle aree non idonee; ed infine, in Friuli Venezia Giulia, ove la L.R. n. 16/2021 è stata oggetto di impugnazione da parte della Presidenza del Consiglio dei Ministri nella parte in cui, tra le altre, ha imposto limiti e condizioni all’installazione di impianti di potenza superiore a 1 MW.
4. In questo quadro frammentato, disparitario e fortemente penalizzante per gli operatori del settore – basti pensare che la medesima opera, a parità di assenza di vincoli, viene autorizzata in una regione e bocciata in altre – è auspicabile ritenere che un ruolo decisivo possa essere oggi svolto dal MiTE, chiamato a ricondurre ad unità il permitting italiano sulle rinnovabili, attraverso l’esercizio delle proprie competenze in materia di VIA (oggi attratta nell’orbita statale per gli impianti fotovoltaici di potenza superiore a 10 MW, a norma dell’art. 31, co. 6, D.L. n. 77/2021).
É ad esso, che nell’urgenza di trovare soluzione all’emergenza energetica, traguardando gli obiettivi di un’effettiva transizione ecologica, occorre guardare con speranza, affinchè, sulla scia delle manifestazioni d’intenti palesate dallo Stato, sottragga gli operatori economici dal confronto con le sopra menzionate criticità rilevate a livello regionale/provinciale.
In quest’ottica, al contempo, potrebbe rivelarsi opportuno anche un intervento di “ortopedia” normativa su alcuni aspetti della disciplina semplificatoria che non convincono del tutto e rischiano di creare più impasse di quella già esistente.
Si pensi all’ aggravio procedimentale previsto per quei progetti soggetti da un lato alla VIA statale e dall’altro, comunque, all’ottenimento del titolo autorizzativo in sede regionale (e/o provinciale, in caso di delega).
Al fine di evitare la duplicazione dei procedimenti, a titolo esemplificativo, si potrebbero prevedere determinate soglie di potenza, in presenza delle quali anche la competenza autorizzativa sia attratta all’autorità statale; ovvero, alternativamente, si potrebbe intervenire con una modifica dell’art. 27 del d.lgs. n. 152/2006 (disciplinante il “provvedimento unico in materia ambientale”), al fine di consentire, nell’ambito di tale modulo procedimentale, l’ottenimento anche dell’autorizzazione unica ai sensi del d.lgs. n. 387/2003.
In entrambi i casi, all’esito di un unico procedimento amministrativo l’operatore economico potrebbe ottenere il rilascio di tutti i titoli autorizzativi necessari, con evidente accelerazione e reale semplificazione degli oneri procedimentali a carico delle società in vista della realizzazione di opere strategiche per il Paese.
E ciò, in quanto la produzione di energia alternativa non può più ritenersi un appannaggio del futuro, uno sguardo lungimirante al progresso tecnologico, quanto piuttosto una necessitata prerogativa del presente: l’indipendenza ed autosufficienza energetica di una nazione, difatti, costituiscono, oggi più che mai, metro di libertà per chi la abita.
Fino a quando questa non diventerà una presa di coscienza generalizzata, il Paese continuerà ad inseguire la chimera di un rinnovamento mai realizzabile.
Avv. Andrea Sticchi Damiani
[1] Cfr. art. 31, co. 2, D.L. n. 77/2021.
[2] Cfr. art. 31, co. 6, D.L. n. 77/2021.
[3] Cfr. sul punto Cons. Stato, sez. IV, n. 2983/2021.
[4] Cfr. Cons. Stato, sez. IV, n. 2243/2022.
