Energia, il corto circuito di competenze e responsabilità tra Stato e Regioni

La situazione in cui si trova, oggi, l’assetto istituzionale del settore rinnovabili può essere definito con la formula “corto circuito della responsabilità”, secondo uno schema così riassumibile:

1) lo Stato ha assunto impegni di produzione elettrica da rinnovabili in sede internazionale

2) lo Stato ha attribuito alle Regioni il compito di traguardare gli obiettivi concordati

3) le Regioni non hanno lavorato - e continuano a non lavorare – per raggiungere quegli obiettivi

4) responsabile delle conseguenze del mancato conseguimento degli obiettivi è tuttavia lo Stato, mentre le Regioni sono immuni da qualsiasi conseguenza per non aver conseguito gli obiettivi.

Questo vero e proprio “corto circuito” può essere spezzato solo operando sull’art. 117 della Cost e sul D. Lgs. n. 387/03, cioè sulla competenza legislativa concorrente e sul livello di allocazione del potere amministrativo e autorizzativo.

È noto che a far tempo dalla riforma dell’art. 117 Cost. approvata nel 2001 “produzione, trasporto e distribuzione nazionale dell’energia” sono materie di legislazione concorrente; ciò significa che ciascuna Regione ha il diritto di legiferare al riguardo, nel rispetto dei principi fondamentali dettati dallo Stato.

Ma ha senso questo riparto delle competenze fra Stato e Regioni?

La differenziazione delle competenze legislative regionali, in materia di energia, costituisce un vero e proprio costo per le imprese, che normalmente non hanno una dimensione locale, ma piuttosto nazionale o internazionale.

Le imprese si trovano a fare i conti con Regioni dove la VIA è di competenza provinciale e l’AU di competenza regionale e Regioni dove accade il contrario; buffer diversi rispetto agli stessi beni, livelli di ventosità minima diversi, Regioni che si sono affidate a “indici di affollamento” comunali, o a strumenti di pianificazione comunali (peraltro annullati dalla Corte Costituzionale) e altre che regolano minuziosamente il calcolo della gittata massima, ciascuna ha il suo modo di calcolare fideiussioni, termini di inizio e fine lavori, condizioni per la procedibilità o per la proroga della durata e l’elenco potrebbe continuare a lungo.

In realtà nulla giustifica l’esistenza di 21 corpi normativi differenziati: certamente è bene che ciascuna Regione individui in autonomia la migliore organizzazione dei propri uffici e dirigenti competenti, e alle Regioni dovrebbe essere lasciata una competenza pianificatoria, ma i Piani energetici regionali (non dovrebbero indicare le distanze degli impianti dalle strade ma) dovrebbero pianificare come e tuttalpiù dove installare gli impianti necessari per raggiungere gli obiettivi di burden sharing; obiettivi che dovrebbero continuare a provenire dallo Stato e dovrebbero essere assistiti dalla “effettività”, ovvero da un sistema di regole, anche sanzionatorie, che ne assicuri il raggiungimento.

Occorre quindi ripensare la disciplina costituzionale dell’energia, nella prospettiva di restituire allo Stato le competenze legislative oggi affidate alle Regioni, con lo scopo a) di semplificare e omogeneizzare il regime autorizzativo nelle regioni - passando da 21 sistemi di regole a 1 sistema di regole - e b) di assicurare che il principale interesse pubblico connesso alla produzione da FER – ovvero l’interesse geostrategico dell’Europa e dell’Italia all’autonomia dell’approvvigionamento energetico da conseguirsi parallelamente al percorso di decarbonizzazione – venga preso adeguatamente in considerazione, nel corso delle procedure, al solo livello adeguato, che è quello dello Stato c) rendere cogente il raggiungimento degli obiettivi di burden sharing e accompagnarne il fallimento con sanzioni e immediato esercizio del potere sostitutivo dello Stato.

Le recentissime riforme intervenute sembrano ispirate dalla consapevolezza di questi nodi critici, e tuttavia le soluzioni proposte non li affrontano né li risolvono.

Mi riferisco qui alla soluzione di istituire i piani regionali delle aree idonee e non idonee, riconducendo ai primi un regime di favore (la riduzione di 1/3 dei tempi del procedimento e il declassamento del parere della Sovrintendenza a obbligatorio ma non vincolante).

In attesa che si redigano i piani la legge dichiara idonee ex lege molte aree (industriali, miniere, cave, etc.), nel frattempo lo Stato ha 6 mesi per concordare con il Ministero della Cultura e la Conferenza Stato Regioni dei criteri comuni di loro redazione; le Regioni hanno successivamente altri 6 mesi per provvedere a redigere i piani, decorsi inutilmente i quali scatta il potere sostitutivo dello Stato nella redazione dei piani.

Sono molto critica sul funzionamento del sistema delineato e penso che non concorrerà all’agognato “sblocco” delle procedure ma che, al contrario, prolungherà lo stallo delle autorizzazioni.

• Innanzitutto per almeno un anno occorre accontentarsi delle sole aree idonee ex lege.
• Inutile poi che la legge proclami il divieto di moratoria nel frattempo, la moratoria avverrà nei fatti, come sempre è accaduto in questi casi, perché le Regioni rallenteranno e metteranno in stand by le procedure “in attesa” degli esiti della pianificazione in corso (la Corte Costituzionale ha appena annullato l’ennesima moratoria regionale, questa volta ad opera del Lazio, approvata manifestamente contra legem).
• Inoltre le Regioni non dispongono delle competenze tecniche per mappare il proprio territorio in una prospettiva anemologica o di irraggiamento solare: non conoscono le leggi dello scouting (vicinanza alle connessioni, ventosità, rilievi orografici, presenza di strade di collegamento) e i piani regionali prevederanno l’idoneità di centinaia di ettari concretamente inutilizzabili e tralasceranno aree invece preziose.
• Inutile sottolineare come i piani regionali non potranno non essere condizionati dal collaterale effetto di elevare il valore fondiario dei terreni e correlativamente avvantaggiare determinati proprietari terrieri.
• In ogni caso lo Stato non è in grado di esercitare il potere sostitutivo nel – sicuro – caso di prolungata inerzia delle Regioni: per farlo occorrerebbero sofisticate banche dati di mappatura del territorio di tutte le Regione, capaci di sovrapporre le pianificazioni paesaggistiche, settoriali, i Piani di bacino, i piani del traffico, i piani forestali etc. etc.

A malapena lo Stato è riuscito a sostituirsi alle Regioni istruendo e approvando in Consiglio dei Ministri 4/6 progetti alla volta: sono fermamente convinta che il potere sostitutivo dello Stato possa e debba continuare ad essere efficientemente esercitato sui progetti, e non debba spostarsi sui piani.

• Particolarmente critica appare poi la previsione dello strumento della individuazione delle aree idonee con Legge Regionale, una previsione che li rende contestabili con tempi lunghi e solo davanti alla Corte Costituzionale, e non in breve tempo e davanti alla Giustizia Amministrativa.
• Nondimeno è facile prevedere che i piani saranno oggetto di vivacissimo contenzioso, promosso dalle imprese che avevano prescelto siti restati fuori o dichiarati inidonei, o dai proprietari dei terreni che vogliono, o non vogliono, gli impianti “a casa loro”.
• Facile poi immaginare la corsa degli operatori alla presentazione di domande sovrapposte nelle aree idonee (esattamente come accadde in Puglia quando furono sciaguratamente introdotte le c.d. “finestre temporali”).

Mi pare dunque che anche questa volta sia mancata una valutazione preventiva degli effetti regolatori della disciplina, che la soluzione ipotizzata arrivi troppo tardi rispetto alle urgenze del presente (dieci anni fa sarebbe stata probabilmente più efficace e congrua) e che sia altamente probabile che l’istituzione delle aree idonee non scioglierà i nodi, ma anzi giustificherà ulteriori ritardi, sicché ne auspico fermamente la rapida abrogazione.

Si potrebbe pensare semmai di limitare la disciplina delle aree idonee al solo off shore uno spazio di assai più semplice mappatura, ben più adatto a questo modello pianificatorio.

Nel frattempo tutte quelle aree già divenute idonee ex lege, potrebbero più semplicemente essere aree nelle quali vige il regime semplificatorio delineato, senza l’intermediazione della fictio di considerarle provvisoriamente idonee in attesa della pianificazione.

Inutile girarci intorno: la vera priorità è dare al Ministero della Cultura un ruolo nei processi decisionali compatibile al raggiungimento degli obiettivi nazionali di decarbonizzazione.

Le recenti modifiche legislative, avuto riguardo soprattutto al fotovoltaico, ne hanno intaccato i poteri, chiarendo i casi (alcuni già enucleati dalla giurisprudenza) di non vincolatività del relativo parere e ampliandoli. Residuano tuttavia ancora molte aree – a livello regionale e statale – in cui senza il consenso del Ministero della Cultura non si può autorizzare (si pensi soprattutto al “concerto” in sede nazionale e alle aree vincolate, a quelle contermini e agli sproporzionati buffer).

Occorre un supplemento di riflessione sull’anacronismo, l’inefficienza e la mancanza di giustificazione della permanenza nell’ordinamento di un residuo ruolo del Ministero di primus inter pares risalente a cent’anni fa. Nella materia delle FER così come in ogni altro ambito.

Costituzionalmente l’interesse paesaggistico è ormai equiordinato, quanto meno, a quello ambientale e a quello della sicurezza nazionale, come la Corte Costituzionale ha più volte chiarito.

In questo quadro, alla luce dei percorsi che ci attendono (la decarbonizzazione, il PNRR, il superamento delle crisi energetica), l’Italia non può più permettersi poteri di veto e occorre dunque al più presto abolire il concerto in sede ministeriale, abolire la vincolatività dei pareri, abolire il potere di attivare rimedi post rilascio dell’AU; occorre che la legge (e non la giurisprudenza) limiti la partecipazione del Ministero ai procedimenti (perché se non c’è vincolo, e il progettista ha riposto affidamento nelle indicazioni dei piani, allora non c’è neppure bisogno della loro presenza nel procedimento autorizzativo).

I Sovrintendenti dovrebbero convincere le altre amministrazioni in conferenza di servizi con argomenti validi, non con il ricorso al potere di veto, o a meccanicistiche rilevazioni di distanze dai centri abitati, o dai luoghi di interesse archeologico.

E infine occorre che le Sovrintendenze abbiano un’autonomia compatibile con la realizzazione dei progetti, e che alle loro decisioni venga associata la piena responsabilità in caso di diniego: è auspicabile che il Ministro detti le linee guida politiche nazionali della loro azione amministrativa (molto tardivamente, la previsione è arrivata con il recente DL 50/22) ed eserciti il potere di controllo e direzione che gli spetta, per assicurare all’Italia una politica unitaria del paesaggio e del favor che si è stabilito assicurare alle fonti rinnovabili.